POR UN MUNICIPIO LIBRE

Trabajo Parlamentario

Diario de los Debates
DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
DEL CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
"LII LEGISLATURA
29 de diciembre de 1982

POR UN MUNICIPIO LIBRE

El C. Presidente: Tiene la palabra el ciudadano diputado Alfredo Reyes Contreras.

- El C. Alfredo Reyes Contreras: Señor Presidente, H. Asamblea. Sin duda un tema apasionante en la vida de México ha sido el del municipio. Cuando se inició el movimiento armado de 1910, este tema candente estaba al lado de los otros como el de la clase obrera, como el de los campesinos, como el de la interferencia de la inversión extranjera en la vida económica de México. Estaba este tema también al lado de la restricción de las libertades políticas, que había impuesto el porfiriato.

Por eso el interés del Partido Popular Socialista es abordar con la mayor amplitud posible la iniciativa enviada por el Ejecutivo y el dictamen que recayó sobre esa iniciativa.

Tenemos la impresión de que la iniciativa que hoy examinamos está inscrita al lado de aquellas que no contribuyen a la ampliación del régimen democrático en nuestro país, que no contribuyen al mejoramiento de la vida del pueblo.


Quisiera ser muy preciso y hacer lo posible por presentar ante esta honorable Asamblea un cuadro comparativo entre lo que es el actual Artículo 115 Constitucional y lo que propone el Ejecutivo a través de su iniciativa para que tuviéramos un panorama de conjunto y pudiéramos extraer de ese panorama las respectivas conclusiones.

El Artículo 115 Constitucional vigente, contiene los siguientes aspectos:

1. El municipio es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa.

2. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directo.

3. Los miembros de los ayuntamientos no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.

4. Los municipios administrarán libremente su hacienda, que se formará con las contribuciones que señalen las legislaturas.

5. Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales.

6. Los ayuntamientos de los municipios cuya población sea de 300 mil o más habitantes, serán electos mediante el principio de representación proporcional.

7. Los municipios en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo II del Artículo 27 Constitucional.

8. Se establece la coordinación entre los municipios y las entidades federativas para desarrollar los centros conurbados que experimenten ese fenómeno.

¿Cuáles son, a juicio del PPS, las limitaciones más importantes en la vida municipal, partiendo de la vigencia del Artículo 115 Constitucional? Es evidente que en primer lugar está la falta de libertad económica, y en segundo lugar la escasa vida democrática, y en consecuencia la incapacidad de los municipios para resolver los problemas fundamentales de la población. Hay una cuestión de hecho en la mayoría de los municipios del país, a pesar de la facultad constitucional de manejar libremente sus haciendas, hay una intervención indebida de las legislaturas que vigilan, controlan, interfieren en el manejo de esa hacienda, y cuando la reforma política alcanzó a los mejores municipios surgieron dos categorías, los municipios de representación proporcional y los municipios que no tenían esa representación. Pero hubo un hecho que se tomó como ejemplo para las legislaciones estatales y que prácticamente se generalizó en toda la República: se inició, en el estado de México, una práctica anticonstitucional de establecer o de elegir aquellos ayuntamientos de aquellos municipios de 300 mil a más habitantes, no bajo el principio de representación proporcional, sino agregando al ayuntamiento victorioso, a la planilla que hubiera ganado, agregaban a 1, 2 o 3 regidores de partido. Al margen de la Constitución General de la República y en contra de sus disposiciones, surgieron las figuras de los regidores de partido que la Constitución Federal no prevé.

Nosotros consideramos que el ayuntamiento, para su eficaz funcionamiento, al margen de la reflexión anterior, debe tener la función ejecutiva, la función legislativa y la función judicial. La función ejecutiva al cargo del Presidente Municipal, que debe llevar a la práctica los acuerdos del Cabildo; la función legislativa precisamente debe recaer sobre el Cabildo como órgano colegiado soberano en el interior del Ayuntamiento, y la función Judicial también debe estar dentro de las funciones que le correspondan al Ayuntamiento.

Pero, en la práctica, no existe la función judicial, a pesar de que se hacen elecciones de los jueces menores municipales. En la práctica también ha desaparecido la función legislativa no se reúne el Cabildo, no sesiona, no resuelve y le ha quedado exclusivamente la función administrativa, la función ejecutiva.

Ahora bien, ¿cuál es el contenido de las reformas y adiciones que se proponen al artículo 115 Constitucional? En esencia mantiene el contenido del Artículo 115, pero tiene las siguientes adiciones:

Primero. Las legislaturas por el acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes podrán suspender ayuntamientos, declarar que estos han desaparecido, suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros.

Segundo. Para que se dé la suspensión o desaparición de un municipio, para que se presente la suspensión o revocación de un miembro del ayuntamiento, se requiere que hayan concurrido causas graves que la ley local prevenga. Se otorga derecho a los miembros de ayuntamiento de presentar pruebas y hacer los alegatos que les convengan.

Tercero. Se faculta a las legislaturas locales para que designen consejos municipales en caso de: desaparición de un ayuntamiento; por renuncia o falta absoluta de sus miembros si no procede la incorporación de los suplentes y que se celebren nuevas elecciones.

Cuarto. Los municipios manejarán su patrimonio conforme a la ley, obviamente se entiende que es la ley que expida la legislatura local.

Quinto. Los ayuntamientos, de acuerdo con las bases normativas que señalen las legislaturas, podrán expedir los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas.

Sexto. Los municipios, con el concurso de los estados, cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrá a su cargo los siguientes servicios: agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito y los demás que las legislaturas locales determinen.

Séptimo. Establece la posibilidad de que varios ayuntamientos se coordinen y asocien para una mejor prestación de los servicios públicos que les correspondan.

Octavo. En la hacienda municipal se establecen los siguientes principios: 1o. La hacienda municipal se formará de los rendimientos de sus bienes, de las contribuciones que establezcan las legislaturas, ingresos al impuesto predial, ingresos derivados de fraccionamientos, ingresos derivados de la división, consolidación traslación y mejora de los inmuebles, participaciones federales, ingresos por la prestación de los servicios públicos. Agrega: Las leyes federales no limitarán las facultades de los estados para establecer contribuciones sobre la propiedad y su división sobre los servicios públicos y las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios a esos dos renglones.

Un agregado más: "Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios y revisarán sus cuentas públicas".

Una parte final desde el punto de vista hacendario: "Los presupuesto de egresos serán aprobados por los ayuntamientos". Y agrega la misma iniciativa otros aspectos: "Las facultades en materia de asentamientos humanos, regularización de la tenencia de la tierra serán señalados por las leyes federales y locales".

Otro aspecto: "Se establecen el principio de representación proporcional en la elección de todos los ayuntamientos", y un último aspecto:

"Las legislaturas expedirán las leyes, con base en el Artículo 123 que rige las relaciones entre los municipios y sus trabajadores."

¿Qué ocurre realmente con estas formas? El juicio del Partido Popular Socialista es que las limitaciones que ya tenía con el vigente Artículo 115, se agravan con esta iniciativa. Veamos nada más qué facultades adquieren las legislaturas sobre el municipio. Las voy a enumerar:

1. Suspender ayuntamientos. 2. Declarar que han desaparecido ayuntamientos. 3. Suspender o revocar el mandato de algún miembro de los ayuntamientos. 4. Designar Consejos municipales en su caso. 5. Expedir las leyes de acuerdo con las cuales los municipios manejarán su patrimonio. 6. Los ayuntamientos, de acuerdo con las bases normativas que expidan las legislaturas, expedirán sus bandos municipales, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas. 7o. Las leyes expedidas por las legislaturas locales determinan qué servicios deben prestar y cuáles podrán prestar en el futuro. 8. La Hacienda municipal sólo podrá obtener las contribuciones que establezcan las legislaturas. 9. Las legislaturas aprobarán las leyes de ingresos municipales y revisarán las cuentas públicas de los ayuntamientos. 10. Las legislaturas expedirán las leyes que rijan las relaciones entre los municipios y sus trabajadores. Es decir, en el cuerpo de la iniciativa y en el dictamen se mantiene, se identifican 10 facultades entre las que ya tenía, de acuerdo con el 115 y las que se agregan, para las legislaturas, lo que limita evidentemente de una manera -que podríamos decir-, extraordinaria, la vida municipal.

En el manejo de la Hacienda ocurre una cosa contradictoria, o por lo menos el dictamen mantiene un aspecto contradictorio que no se examinó seguramente con cuidado: se faculta a los ayuntamientos para manejar libremente su Hacienda, pero las legislaturas revisarán sus cuentas públicas, es decir intervención indebida de las legislaturas en las cuestiones hacendarias municipales.

El derecho a legislar que hasta ahora tenía el ayuntamiento a través del cabildo también se limita. Chueco o derecho, en distintos municipios se hacía el esfuerzo de que cada cinco de febrero se publicaran los bandos que aquí se denominan de policía y buen gobierno, y que un término que a mí me parece más adecuado es decir los bandos municipales, legislaban se reunía el cabildo y aun con todas las limitaciones establecían ahí algunas bases para normar la vida de los ciudadanos, para normar la vida de la comunidad dentro del territorio de los municipios.

¿Y qué pasa ahora? Que la legislatura va a establecer las normas, va a establecer las bases para que el Ayuntamiento pueda expedir sus bandos de policía y buen gobierno o bandos municipales que antes expedía sin esas normas y sin esas bases generales.

Quiere decir que se restringe más la facultad legislativa del Ayuntamiento.

Pero una cuestión que indudablemente debe preocupar a la Asamblea es la que se refiere, y que vuelvo a insistir en ella, a la facultad que adquiere la legislatura para desaparecer un Ayuntamiento, para suspenderlo todo o suspender a alguno de sus miembros, y aquí obviamente tal parece que se coloca a las legislaturas como un poder inmediato superior a los ayuntamientos.

Yo creo que no se puede invocar en contra de este último argumento, el hecho de que se den actos arbitrarios dentro de los gobiernos estatales que de hecho y no de derecho, han incurrido en la práctica viciosa a través de las direcciones de Gobernación a nivel estatal, de desaparecer los ayuntamientos, inclusive ayuntamientos electos que simplemente por alguna cuestión de tipo personal entre el director de Gobernación en turno y aquel que haya resultado electo Presidente municipal, lo desaparecen.

Nos da la impresión de que esta iniciativa manifiesta menosprecio a la vida municipal, se piensa que son menores de edad, que no se pueden regir por ellos mismos y que en consecuencia hay que estarlos vigilando, hay que estarlos orientando, hay que estarlos conduciendo porque no son capaces de conducirse por ellos mimos. Yo no comparto el juicio que expresó aquí el orador que me antecedió en el uso de la palabra; esta iniciativa, a juicio del Partido Popular Socialista, no retoma el mandato del constituyente, se aparta totalmente de ese mandato.

Yo quisiera recordar brevemente el apasionado debate que se dio en el seno del Congreso Constituyente y creo que para legislar en materia municipal, debiéramos ir ahí, a ese debate porque es la mejor fuente para inspirarnos, es la fuente ineludible en el examen de las cuestiones municipales. Ahí se debatió con emoción y con pasión la independencia del municipio, la suficiencia económica del municipio. Se debatieron todos los aspectos que contemplan la vida municipal.

Yo quiero recordar textualmente una intervención del constituyente Heriberto Jara y lo hago con el ánimo de que sus juicios orienten nuestra actividad legislativa. No podemos invocar a los constituyentes para negarlos, como lo hizo el orador anterior, los debemos invocar para seguir su ejemplo y para conducir la vida municipal hacia las consecuencias que ellos querían.

Heriberto Jara en ese debate dice textualmente, respecto a las trabas que tenía la vida municipal: "Pero queremos quitarles esas trabas a los municipios. Queremos que el gobierno del Estado no sea ya el papá, que temeroso de que el niño compre una cantidad exorbitante de dulces que le hagan daño le recoge el dinero que el padrino le ha dado y después le da centavo por centavo para que no le hagan daño las charamuscas. Los municipios no deben estar en esas condiciones, si damos por un lado la libertad política, si alardeamos de que los ha amparado una revolución social y que bajo este amparo se ha conseguido una libertad de tanta importancia y se ha devuelto al municipio lo que por tantos años se le había arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas. No demos libertad por una parte y la restrinjamos por otra. No demos libertad política y restrinjamos hasta lo último la libertad económica porque entonces la libertad no podrá ser efectiva, quedará simplemente consignada en nuestra Carta Magna como un bello capítulo y no se llevará a la práctica, porque los municipios no podrán disponer de un solo centavo para su desarrollo, sin tener antes el pleno consentimiento del gobierno del Estado.

En muchos aspectos tienen plena aplicación las palabras del constituyente Jara.

Suplico a la Presidencia que me permita un tiempo más para concluir mi intervención.

Cierto que se avanza en el señalamiento de los servicios que estarán a cargo del Ayuntamiento. Pero en la práctica ya se otorgan. Hay que ver la Ley de Ingresos de los municipios en los estados y que se aprueban anualmente. Normalmente esos servicios están a cargo del municipio.

Lo que ocurre ahora es simplemente su elevación a rango constitucional. Nosotros saludamos como positiva la decisión de elegir todos los ayuntamientos de los municipios a través del principio de representación proporcional. Pero evidentemente que esta decisión debe llevarse hasta sus últimas consecuencias no sólo en la vida municipal. Es necesario aplicarlo en el Congreso de la Unión, es conveniente también aplicarla en los estados, en todos los órganos colegiados, aplicar este criterio.

Yo quisiera formular algunas interrogantes para ver si es posible que la Comisión las aclare. ¿Por qué va a revisar como dice la iniciativa y lo mantiene el dictamen, las cuentas Públicas del municipio, la legislatura?, ¿qué sentido tiene entonces la libertad de manejar su Hacienda?, ¿cuál fue el sentido que tuvo esta discusión en el seno del Constituyente? cuando se dijo que intervinieran vigilantes en las haciendas municipales, es porque propiamente los estados eran tributarios de los municipios. Es decir los municipios recogían todos los impuestos y se los entregarían a los estados, cosa que no ocurre ahora, porque hay impuestos estatales y los impuestos estatales los recauda el gobierno estatal. Entonces por qué razón se mantiene algo que no corresponde a la realidad.


Yo creo, compañeros diputados, que estamos -como lo decía inicialmente- ante una iniciativa que restringe aún más la vida municipal, que no va a resolver los problemas a los que tiene que hacer frente el municipio. Yo quisiera insistir en una idea que se ha planteado aquí pero que se ha tergiversado en los estados cuando se crearon los regidores de partido, quisiera que hubiera claridad sobre el sentido de la proporcionalidad. Nosotros entendemos que los ayuntamientos deben integrarse con el número de regidores electos, sin especificación de cargos que determine un decreto del cabildo, según las necesidades de cada municipio. El partido que haya logrado mayoría de votos para sus candidatos tendrá derecho a la mayoría de los regidores; el resto se escogerá por los otros partidos, según el número de votos que hayan recibido sus respectivos candidatos. Aplicar el principio de representación proporcional de manera simple.

Por las razones expuestas, honorable Asamblea, porque consideramos que esta iniciativa restringe aún más la vida municipal el Partido Popular Socialista votará en contra en lo general y, además, suplico a la Presidencia que ordene a la Secretaría que lea una serie de adiciones y reformas que nosotros hacemos al dictamen y que dejo a la Secretaría para su lectura.

- El C. Presidente: Proceda la Secretaría a dar lectura.

- El C. secretario Everardo Gámiz Fernández: "Adiciones y reformas que con base en los artículos 124 y 125 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos propone la fracción parlamentaria del Partido Popular Socialista en torno al Artículo 115 de la Constitución.

"El párrafo segundo de la fracción I debe quedar como sigue:

"1o. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carácter de propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

2o. Los párrafos 3o., 4o. y 5o. de la misma fracción I se sustituyen para quedar en los siguientes términos:

Se reconoce a los ciudadanos de los municipios el derecho de prestar iniciativas al ayuntamiento para mejorar la administración y los servicios públicos, debiendo recaer un acuerdo sobre cada petición que se hará público. Se le reconoce también el derecho de revocar el mandato del presidente municipal y de uno o varios de los regidores o de todo el ayuntamiento por el incumplimiento evidente de sus obligaciones, su incapacidad notoria o su falta de probidad. Este derecho corresponderá a la mayoría de los ciudadanos inscritos en el padrón, comprobada que sea la Comisión Electoral Municipal, declarará revocado el mandato de los funcionarios señalados en la demanda y convocará a elecciones para los puestos vacantes.

3o. En la fracción II el Partido Popular Socialista plantea la siguiente redacción.

2. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejará su patrimonio. Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir sus propios bandos municipales, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

4o. La fracción III deberá contener la siguiente redacción en su primera parte:

3. Los municipios tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado público; c) Limpia; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines; h) Seguridad pública y tránsito y/o los demás servicios que no estén reservados a la Federación y a los estados.

5o. Para la fracción IV planteamos la siguiente redacción:


4. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará con:

a) El total del impuesto predial que se obtengan en su territorio, los que se obtengan por fraccionamiento, división, consolidación y traslación de la propiedad de inmuebles en su jurisdicción. Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la recaudación de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

d) Los rendimientos por la explotación de sus propios bienes.

Los ayuntamientos crearán e impulsarán sus propias empresas municipales que requiera el desarrollo de la comunidad.

6. El párrafo primero de la fracción IV, debe quedar en los siguientes términos:

Los ayuntamientos elaborarán y aprobarán sus presupuestos de ingresos y egresos con base en el contenido de esta fracción IV.

7. La fracción IX debe quedar con la siguiente redacción:

IX. Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, se regirán con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y sus disposiciones reglamentarias. Los municipios observarán estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere.

VIVA MÉXICO. Sala de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados.- 29 de diciembre de 1982.- Por la Fracción Parlamentaria del PPS.- Diputado Alfredo Reyes Contreras.

- El C. Presidente: Con fundamento en lo dispuesto por el Artículo 125 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, consulte la Secretaría en votación económica si se admite a discusión la modificación propuesta.

- El C. secretario Everardo Gámiz Fernández: Por instrucciones de la Presidencia se consulta a la Asamblea si es de admitirse la proposición propuesta por el PPS.

Los que estén por la afirmativa, sírvanse ponerse de pie.

Los que estén por la negativa, sírvanse manifestarlo... Desechada, señor Presidente. (Versión estenográfica)